지방자치제와 지역사회복지

제1부 지역사회복지 이론의 이해

 

Chapter 03 지방자치제와 지역사회복지

 

1. 지방자치제의 개념

 징방자치란 일정한 지역을 기초ㅎ로 하는 지방자치단체가 지역주민의 자유로운 의사에 따라서 당해 지방자치단체의 권능과 책임 아래 자기의 기관과 재원에 의하여 지역의 공공사무를 자치적으로 처리하는 것

- 지방자치제가 성립되려면?

① 중앙정부로부터 독립된 자치권이 있는 지방자치다넻가 있어야 한다.

② 지방자치단체의 행정 사무가 지역주민의 참여에 의해 이루어져야 한다.

 

1) 지방자치제의 개념과 본질

- 지방자치제는 지역의 문제를 지역주민이 스스로 처리하고 다스린다는 자기통치의 원리

- 근현대적인 통일국가 안에서 중앙정부가 국정 전반을 모두 처리할 수 없으므로 일정한 지역의 주민이 자치적인 단체를 조직하고 국가의 권력지배로부터 상대적으로 독립하여 자치권을 행사 (국가가 자치단체와 자치권을 인정할 때 그 의미를 갖게 된다.)

- 지방자치제에 대한 견해

① 지방정부와 주민과의 관계라는 측면에서 지방행정에의 주민 참여를 중요시하고, 자치권을 주민이 인정한 것으로 간주하는 민주주의의 원리에 입각한 주민자치의 시각

② 주민이 조직한 지방자치단체와 국가와의 관계라는 측면에서 자치단체로서의 자치권을 중요시하고 자치권을 인정한 주체를 중앙정부로 간주하는 지방분권의 권리에 입각한 단체자치라는 시각이 결합

- 단체자치라는 수단을 통하여 지방자치제의 본질적 요소인 주민자치를 실현

 

2) 지방자치제의 가치

- 정치적 측면에서의 가치

① 지역주민의 주체적 활동을 토대로 지방행정의 민주화를 보장하고 민주정치의 기초

② 국민이 자치능력과 민주주의적 양식을 배우고 훈련하는 민주주의 학교의 역할

③ 국가 권력의 비대화, 전제화를 통제

④ 중앙정부의 정권 교체 및 기타정국의 급격한 변동에 따른 행정상의 혼란이 지방에 급격히 파급되는 것을 방지하는 역할

- 행정적 측면에서의 가치

① 지역적 특수성에 알맞은 행정 집행을 가능하게 하여 지역주민의 감정을 만족시켜 주는 동시 선의의 경쟁을 통한 지역 발전에 이바지

② 지역을 단위로 실시되는 정치, 행정이기 때문에 지역적 창의성이 발휘와 함께 지역적 실험 효과

③ 중앙과 지방이 행정 기능을 적절히 분담함으로써 행정의 효율성 향상을 가져오며, 주민과의 밀접한 관계 속에서 행정을 수행하므로 담당자들은 최선을 다하게 되어 인력과 경비의 절감을 기할 수 있다.

- 지방자치제의 현실적인 가치

민주와 자율의 바탕 위에서 모든 사람들의 책임과 역할 분담이 강조되는 지방자치행정을 통해서 지방시대의 다양하고 고급화된 욕구를 수용할 수 있는 가장 효과적인 정치

 

2. 한국 지방자치제의 발전 과정

 

1) 지방자치제의 제1시기

- 제 1, 2 공화국 시대로 지방자치의 발전기

- 1949년 7월 지방자치법의 제정으로 지방자치제도 도입

- 1949년 12월 1차 개정을 단행해 그 실시를 연기

- 1952년 집권자의 정치적 계산에 따라 선거를 통해 전격적으로 지방자치제가 실시

- 1956년 2,7월에 걸친 두 번의 개정으로 시‧읍‧면자으이 선출이 주민의 직선제로 바뀌고 지방자치단체의 장에 대한 지방의회의 불신임권이 폐지

- 1958년 12월의 개정을 통해 시‧읍‧면‧동‧이장의 선출이 임명제로 변경되어 점차 반관적 자치로 전략하게 됨

- 4‧19 이후 전면적인 민주화의 열기 속에 지방행정의 민주화에 대한 제도적 구현이 요청

- 1960년 11월 제 5차 개정을 통하여 전 지방자치단체의 장은 주민이 직접 선출

- 지방자치법은 6차에 걸친 개정 끝에 결국 5‧16으로 폐기

2) 지방자치제의 제2시기

- 제 3, 4 공화국 시대로 지방자치제의 중단기

- 5‧16 이후 군 출신 집권자들은 권위주의적 집권적 성향을 지니고, 자치와 분권으로 인하여 야기되는 갈등과 비능률에 잘못된 지나친 반대 성향을 따라서 지방자치분권에 대해 부정적 태도

- 1962년 지방자치에 대한 임시조치법을 공포 시행하여 지방자치 중단 (정치적 의도, 중앙집권화 때문에)

3) 지방자치제의 제3시기

- 제5공화국에서 현재에 이르는 시기로 지방자치의 부활기

- 1984년 11월 국회에서 1987년 상반기중 적합한 일부 지역에서 지방의회를 1차적으로 구성하기로 합의

- 1988년 대통령 선거, 1989년 2월 국회의원 선거 이후로 미뤄지게 되었다.

- 1989년 상반기 13대 국회의 개정안이 국회를 통과하였으나 대통령의 거부권 행사로 무산

- 1990년 여야의 극적인 합의하에 지방자치제도 실시

 

3. 지방자치제 실시와 지역사회복지

- 지방자치제를 실시하면 관심의 초점이 중앙에서 지방으로 이양되고 지역주민들의 참여의식이 높아지고, 자치권이 인정되기 때문에 지역복지는 활성화, 향상된다.

- 지방자치제 실시에 따른 지역복지의 개선 방안

(1) 지역사회복지서비스의 전달체계

① 공공복지서비스 전달체계의 개선책

- 사회복지행정의 일선 전담 기관으로서 복지사무소의 도입이 필요

- 복지사무소의 조직은 주민의 욕구 파악, 서비스 제공, 가용 자원의 활용, 복지사업의 평가 등의 기능을 수행할 수 있도록 구성

② 민간복지서비스 전달체계의 개선책

- 지역사회복지협의회의 기능을 대폭 강화하여 협의회가 지역사회의 욕구를 파악하고 복지정책을 수립 제안하고 복지기관들의 프로그램을 조정하는 데 있어서 중심적인 역할을 해야한다. 

- 지방자치제가 실시되면 주민들에게 서비스의 활용성과 접근성을 높이기 위한 기관 설립

(2) 재원의 확보

① 공공의 복지기관

- 중앙 정부 및 지방자치단체의 재원으로 운영

② 민간 사회복지기관

- 재원: 자산, 자체 사업 수입, 정부 보조, 주민 자원

- 효과적으로 주민 자원을 이끌어 내는 방법은 지역별 공동 모금회 활성화

- 1998년 사회복지공동모금회법의 제정에 의거하여 설립된 16개 도 단위의 공동모금회를 통하여 지역 단위를 중심으로 모금과 배분이 이루어지고 있다.

(3) 전문인력의 배치

- 사회문제의 해결과 지역사회의 욕구 충족은 원인과 상황에 대한 과학적, 합리적인 조사 분석을 통한 계획의 수립과 실천이 필요하며, 지역사회의 문제와 욕구에 따른 새로운 프로그램의 개발이 요구되기에 전문 인력이 배치되어야 할 필요성이 있다.

 

4. 지방자치제의 사회복지 성격

1) 지방정부의 지역사회복지 방향

- 지역자치는 일정한 지역공동체 주민이 자치단체에 참여하여 지역의 공동 사무를 자기 책임하에 스스로 또는 대표자를 통하여 처리하는 정치적 분권화 제도

- 지방자치는 공공활동부문에 대한 주민들이 직,간접적으로 참여가 늘어나게 되고, 중앙과 지방정부 간의 관계 변화를 가져오게 하며, 주민복지의 내용 및 강조점 변화, 공공서비스 공급체계의 변화, 지역 갈등 해소에 도움이 될 수 있다.

2) 지방분권의 긍정적 측면

- 지방분권화는 중앙집권화에서 나타나는 획일주의적인 사고방식, 경직적인 대응에 대한 폐해를 극복하는 방향으로 개선이 이루어져야 한다.

① 조직의 효율성을 높이고 지역주민들이 지역사회 문제에 적극 참여할 수 있다.

② 지역주민과 사회복지 대상자에 대한 접근성을 보장하고 관련 직원들의 창조성을 증진시킨다.

③ 지역주민과 정치가에게 주어졌던 책임이 전문직종의 직원에게 주어져 전문성을 향상시킬 수 있다.

④ 서비스 공급에 있어서 다양한 비정부기관(민간기관, 자원봉사단체 등)의 활용을 최대화 할 수 있다.

 

5. 지방자치제의 발전과 로컬 커버넌스

1) 로컬 커버넌스의 개념

- 로컬 거버넌스에 대한 정의

① 참여 주체가 지방 정부와 비영리단체는 물론 지방의 기업과 같은 영리단체의 참여를 포함하고 있다는 점.

② 로컬 거버넌스는 수직적인 위계보다는 수직적, 수평적 위기를 모두 포함하는 확산 구조를 가지고 있다는 점.

③ 분권화를 중요한 기초로 하고 있다.

• 정치적 분권화: 사회복지서비스의 중요한 책임과 권력이 지방 당국의 능력에 걸맞게 양도되어야 한다.

• 재정적 분권화: 충분한 자원이 지방정부의 책임성을 충족시킬 수 있을 정도로 지방정부에 제공되어야 한다.

2) 참여정부의 분권화 방향

- <1경로> 지방정부 → 지방정부에 대한 분권화 → 로컬 거버넌스의 완성

• 농어촌 지역처럼 로컬 거버넌스에 대한 여건이 매우 취약한 경우

• 상급 지역의 거버넌스의 조정과 견제 엵할이 필수적으로 요구

- <2경로> 중앙정부 → 로컬 거번너스의 완성 

• 참여정부가 지방정부와 제 1섹터, 제3섹터의 역량을 동시에 강화시키는 방법으로 분권화를 진행시키는 것이다. 

• 현실적으로 시민사회부문의 역량이 성정하고 있는 지방자치단체를 중심으로 이루어질 수 있다.

3) 지역사회 사회복지조직들의 정치 역량 강화

① 사회복지사협회나 각종 사회복지단체들이 정치적 활동을 강화하여 지역주민의 사회복지 욕구를 반영해 나가야 한다.

② 지역의 노조, 시민단체, 정당들과 견제와 협력을 할 수 있는 역량을 갖추고 연합할 수 있어야 한다.

③ 거버넌스가 정치적 성격의 장임을 고려할 때, 지역주민의 지지를 얻고 유지하는데, 언제나 노력을 기울어야 한다.

- 로컬 거버넌스란 참여 주체가 지방정부와 비영리단체는 물론 지방의 기업과 같은 영리단체가 함께 지역사회의 문제 해결에 참여하고 있다는 점

 

6. 사회복지 재정분권

1) 국조보조사업의 지방이양

- 저출산, 고령화 사회로의 진입 등으로 사회복지 대상이 확대, 서비스의 종류도 다양해지고 있다.

- 정부예산 집행에 있어서 빈곤의 함정이나 도덕적 해이와 같은 문제로 인해 효율성과 투명성이 한층 더 강화

- 정부혁신지방분권위원에서 주도하는 재정분권화는 국고보조금의 정비방안을 시작으로 추진하게 되었다.

- 국고보조사업의 지방이양되는 것으로 논의된 사업은 정신요양시설운영, 사회복지시설운영, 공공보건인력개발, 노인복지시설운영, 아동복지시설운영, 사회복지관운영, 전담공무원인건비 등 국민 생활과 밀접한 사회복지서비스 사업들이다.

- 국고보조금 지방이양은 지방교부세법 개정안이 2005년부터 시행됨에 따라 추진

① 분권교부세가 신설되었는데, 이는 국고보조사업이 지방자치단체로 이양됨에 따라 지방자치단체가 이양사업을 추진하는데 필요한 재원을 교부하려는 것이다.

② 분권교부세가 신설된에 따라 분권교부세의 재원을 마련하기 위하여 지방교부세율을 높이는 것이다.

③ 분권교부세의 산정 및 교부방법을 마련하였다. 분권교부세의 지방자치단체별 교부액은 지방이양사업과 관련된 인구 수의 통계자료, 종전의 국고보조금 지원수준 등을 감안하여 대통령령이 정하는 바에 따라 산정

④ 분권교부세의 운영기한을 명시하였다. 

2) 국고보조사업의 지방이양에 따른 과제

- 문제점

① 국가의 사회복지에 대한 책임이 약화되고 이에 따른 사회복지 예산이 축소될 가능성이 있다. 

② 지역간 재정력의 격차로 인한 복지수준의 불균형을 초래할 수 있다.

③ 지방자치단체의 사업수행능력이 미비되어 상당 정도 혼란을 가져올 것이다. 

- 문제점을 극복하기 위해서는?

① 정책 추진과정에의 참여 확대와 사회복지 예산 확대, 지방자치단체의 사업수행능력을 제고해야 한다.

② 사회복지 실천형장의 거버넌스를 실현하여 시민사회의 참여에 기반한 정책이 수립되고 일관성 있게 추진될 수 있어야 한다.

③ 전 시군구의 지방자치단체가 민관 협력체계인 지역사회복지협의체를 구성하여 지역복지의 중심적인 역할을 수행하도록 제도의 정비가 필요하다.

④ 지역시민사회(단체)에 대한 이해와 연대활동을 강화하여 지역사회 발전을 위한 상호보완적-협력적 관계를 형성해야 한다.