사회복지행정론 한국의 사회복지행정 정리

제 4장. 한국의 사회복지행정
1. 한국 사회복지행정의 역사
 
1) 사회복지행정의 원형 형성기 (1950~1970년대)
- 한국전쟁 → 난민,빈민 발생 → 가족․지역공동체 상호의존 기능 상실 → 농경사회 자체 기반 무너짐 → 전재민과 난민에 대한 구호 과제 → 외국 정부와 외원단체로부터의 지원에 의존 (UN구호계획,미국정부PL480-Ⅲ/1950년~1960년대 외국원조단 55개에서 1970년 말 111개) → 1963년 외국민간원조단체에관한법률 제정 (형식적 규제) → 1952년 3월 KAVA 연합체 결성 → 1950년대 후반 외국의 민간 원조단체들이 한국 정부 보다 사회복지 활동에 더 많은 재원 사용 (KAVA를 제2의 보사부라고 부름) → 외국의 구호활동과 함께 조직 체제와 기술까지 들여옴 → 사회사업이 곧 사회복지로 인식됨 → 사회복지시설의 구성과 운영방식은 외원의 요구에 지배받게 됨 → 1980년대 이전(1950~1970)까지 정부의 사회정책 노력 미약 이때의 행정 업무란 외국으로부터의 구호물자를 배분하는 것과 사회통제의 목적이 강한 수용시설의 유지와 운영에 초점 → 사회복지행정에 대한 인식 낮음
- 사회복지행정학은 1950년대 사회복지학에 포함되어 태동함 → 1959년 서울대학교에 사회사업학과 학부 설치되면서 사회사업행정 과목이 개설되는 것 계기로 사회복지행정 관련 교육 시작 → 사회복지에 대한 전체 사회의 재정투자 규모가 극히 제한적이고 사회복지 실천에 있어서 행정적 지식 필요성이 낮음 → 1950~1970년 시기에 한국 사회복지조직의 몇몇 주요한 특성적 원형이 형성됨
(1) 빈곤 문제 중심의 조직 기술 문화
- 수용보호라는 기술을 보편적으로 사용 (경제성에 유리함, 외원 이끌어내기에 유리, 사회통제적 기능 수행) / 형식 전략은 퇴조해 왔지만 빈곤의 효율적 해법에 대한 선호는 상당 부분 잔존
(2) 외부 의존적 민간 사회복지서비스 조직
- 민간 조직은 대게 외부 자원에 의존해서 형성되고 유지 - 민간의 종속적 대행자 모델: 외원단체가 민간 차원의 사회복지 조직화를 선호하고, 유도했었다는 점에서 비롯
- 한국 사회복지서비스 조직의 초기 형성 조건: 1970년 사회복지사업법 제정과 함께 사회복지법인화라는 제도적 과정을 거치면서 굳어짐 (공공 부문이 민간 시설에 대한 자산 투자를 감행하게 되었으며, 정부의 입장에서는 시설은 준공공 자원으로 간주되었기 때문)
- 사회복지서비스 분야에서 민간 사회복지조직이 주축이 되는 공공과 민간의 대행자 관계 모델이 제도적 견고함까지를 갖추게 됨
(3) 지역사회 외부 환경에의 의존성
- 민간 사회복지조직들이 지역 자원보다는 국고보조와 같은 중앙정부의 공공 자원에 의존하는 경향이 높다. 이는 지역에서 활동하는 사회복지조직들이 지역사회 외부의 통제권에 놓여 있다는 것을 의미
- 1950년 이후로 사회복지 공급 방식을 주도했던 외원은 개인에 대한 자선, 박애, 선교의 일차적 목적이었으며, 지역사회적 조직화나 공동체 형성에는 큰 관심을 보이지 않았다.
- 사회복지조직들에 대한 지역사회 외부의 통제는 현재까지도 유지 (1950년대-외원체제로 운영, 1980년대-정부보조금, 2000년대-바우처)
(4) 조직의 사유화와 폐쇄적 조직 문화
- 지역사회나 이해집단, 사명 중심의 집단이 조직화를 시도한 것이 아니라 개인에 의해 창업이 이루어짐 → 시설, 법인은 개인의 소유로 인식 → 현재에도 사회복지법인이 개인이나 가족의 소유로 세습되는 형태는 그러한 인식에서 비롯 
- 사유화의 문제점: ① 우리나라 사회복지서비스 전달체계가 지역사회중심 조직으로 지향하는 것을 가로막고 있음 ② 지역사회의 참여와 지역사회적 자원수급 체계의 확립을 통해 지역사회 중심적 사회복지서비스 모델을 구축하려는 사회적 노력에 지장을 초래 ③ 사회복지조직의 문화를 폐쇄적으로 만드는 것에 일조 (소유 주체는 재산권의 방어와 행사위해 폐쇄적 행태 선호)
- 1950~1970년대 초기의 특징 및 문제점: ① 민간 조직들로 사회복지서비스의 공급자가 형성되고 있다는 점 ② 사회복지조직이 절대 빈곤과 같은 저차원적 욕구에 지나치게 치중되어 있다는 점 ③ 과도한 사유화와 폐쇄적 조직 문화가 잔존하고 있다는 점, 그로인해 지역사회 차원의 협력적 서비스 전달체계가 성립되기 어려웠다는 점
 
 
2) 사회복지행정의 성장기 (1980~1990년대 후반)
- 1980년대 사회복지 욕구 분출이 확대되는 계기 마련 → 경제개발 위주의 국가 정책이 사회개발을 동시에 강조하는 방향으로 옮겨짐 → 사회복지에 투자되는 정부 자원에 대한 우선순위가 높아지고, 복지 공급량이 증가 → 1980년대 각종 사회복지서비스 관련법 제정 → 지역사회복지관과 이용시설 건립 활발 → 상담, 치료 전문 사회복지 기관의 개념 적극적 도입 → 사회복지전문직 교육 이수자가 활동할 수 있는 현장 기반 마련 → 1983년 사회복지사업법 개정으로 사회복지사의 국가 자격증 제도 도입 → 외국으로부터의 원조가 거의 중단 → 정부 보조금과 같은 공적 자원들이 우선적으로 이를 대체하는 역할을 떠맡게 됨 → 사회복지 기관들에 대한 공적 통제와 감시 강화 → 사회복지서비스 기관 조직 운영의 방식에 대한 변화 → 시설의 개방화에 대한 압력이 증가되고 공적 자원을 활용함에 따라 책임성과 투명성에 대한 요구 증대 → 1980년대 이후 사회복지서비스 조직들에 있어 관리와 행정에 대한 필요성을 부분적으로 낳는 계기가 됨 → 정부나 지방자치단체가 재산권을 소유한 채 운영권만 민간에 위탁하는 형태가 나타나기 시작 → 공립민영조직은 보조금뿐만 아니라 자체 이용료 수입, 민간 후원금 등 다원화된 재원 운영 체제를 갖춰야 했음 → 사회복지조직 스스로 노력에 의해 자원동원과 서비스 전달체계를 구성해야 할 필요성이 커지면서 행정관리에 대한 지식의 필요성 대두
- 1980년대 후반 공공 부문에서 사회보장과 관련된 공공부조 서비스의 전달 인력을 사회복지전문직으로 대체하기 시작 → 1987년 사회복지전문요원 제도 도입되어 채용 → 1999년 국민기초생활보장법 제정(현금+현물+사회복지서비스) → 1990년대 지방자치의 실시 → 민간과 공공 복합 형태의 프로그램과 조직들의 등장은 지방자치제로 인한 다원적 공공 체계로의 변화와 함께 사회복지서비스 전달체계의 관리에 대한 관심을 높임 → 1990년대 과거에 사회복지법인과 같은 특수 법인들에게만 복지사업을 제한하던 것을 철폐 → 1997년 (신)사회복지사업법 개정 (시설의 설치 및 운영에 대한 규정을 허가제에서 신고제로 변경: 수요 증대에 대처하기 위해) - 1990년대 초반까지만해도 사회복지사업법 체계는 서비스의 육성보다는 억제하려는 경향 → 1990년대 사회복지서비스에 대한 관점이 규제보다는 육성의 필요성으로 이동
- 1980년대 말 이후 사회복지에 대한 투자 증대는 사회복지 인력에 대한 수요를 크게 늘려 놓음
- 사회복지행정 지식에 대한 관심은 1980년대까지는 크게 높지 않았다. 비록 사회복지행정학이 현장의 필요성과 연결되기 시작한것은 1980년대부터였지만 1990년대 이전까지는 여전히 행정 실천의 직접 수요가 크지 않았다.
- 1997년 (신)사회복지사업법 개정 (시설평가제도 도입/3년에1회이상평가받아야함) → 사회적 책임성을 담보하기 위한 장치 → 행정 지식과 기법에 대한 현장 수요 불러일으킴
- 1990년대 중반 이후 현장으로부터 행정 관리의 실천 수요가 크게 나타남 → 1999년 사회복지행정관련 학자와 관리자들이 모여 한국사회복지행정학회 창립한 것도 이 시기에 학계와 전문직에서의 사회복지행정에 대한 증가된 관심을 반영
 
3) 사회복지행정의 패러다임 변환기 (1990년대 후반~현재)
- 2000년대에 들어 사회복지의 주요 과제는 공급 방식에 대한 변화
- 1997년 외환위기 → 국가적 복지 체계 기본 골격 강화 필요성 대두 (복지국가적 지향, 신자유주의적 지향)
- 신자유주의는 국가의 역할을 축소 지향 → 국가의 소득재분배 기능, 고용안정성 보장 축소 → 양극화 폐해 → 사회 존립 자체 위협
- 2000년대 저출산․고령화 현상, 여성과 가족의 기능 변화, 탈북자나 결혼 이주민 등에 대한 사회적 배제의 문제 드러남(=신사회적 위험) → 새로운 사회복지 전략 모색 필요
- 2000년대 신자유주의적 사회복지 공급 방식: 시장화, 민영화, 지방화 → 다원화, 다선화 초래 → 사회복지행정의 지식의 확대를 필요
- 예방적이고 투자적 목적의 휴먼서비스 정책들이 적극 확대 / 2006년 사회서비스 바우처 사업, 2008년 노인장기요양보험 시행 → 사회복지서비스의 공급 질서를 변화시키고 영리부문의 참여와 시장화가 장려되는 경향 
 
2. 2000년대 한국 사회복지행정의 환경
 
1) 관리주의와 성과관리
- 관리주의는 성과관리 혹은 수행성과 관리 등의 방식으로 실행된다. 성과관리는 서비스구매계약(POSC)가 대표적이다.
- 휴먼서비스를 성과관리 방식으로 구성할 때 일차적으로 우려되는 부분은 가시적 성과에 유리한 서비스 분야들만 강조될 수 있다는 점이다. 
- 사회복지서비스에 내포된 사회자본 증진의 목적 등은 가시화된 성과지표로 쉽사리 드러내기 어렵고, 이를 성과로 하는 서비스 공급 계약은 상상하기조차 어렵다.
- 영리 부문과 비영리 부문이 시장에서 경쟁적으로 활동하게 될 때, 영리 부문이 크리밍 효과를 통해 성과를 쉽사리 착취할 수 있다는 점에 대한 우려도 존재한다. 
- 인간 존재 자체로서의 존엄성, 평등성의 추구, 인간 문제의 개별성과 전일성 구현의 과제 등은 성과관리와 같은 사전-결정 표준화 방식으로 인해 오히려 훼손되기 쉬울 수 있다.
 
2) 사회복지서비스의 지방화
- 신자유주의 방식에서 사회복지서비스의 다선화와 복잡화에 대처하는 또 다른 공통적인 방편이 사회복지서비스의 지방화 시도이다. 
- 사회복지서비스의 지방화는 ① 정부 간 관계에서 지방정부의 역할과 책임을 강화하는 정부 간 기능 변화 차원의 의미와 ② 능동적이고 자발적 성향을 유도할 수 있는 지역사회적 기능을 강조하려는 추세가 내포되어 있다.
- 2003년 분권교부세 시행 등을 통해 사회복지 재정분권을 시도한 이후로 지역복지에 대한 강조를 이어오고 있다.
- 2003년 사회복지사업법의 개정에서 지자체의 지역복지계획 수립과 기초지자체의 지역복지협의체 설치를 의무화 (주민참여 강조, 서비스 통합화)
 
3) 현행 사회복지행정의 체계와 과제
- 사회복지서비스의 실행은 다양한 유형의 소규모 민간 조직들에 의해 전담되고 있다. 비영리조직이 주를 이루어 왔으나, 현재는 사회서비스 전략을 앞세운 시장화와 영리화의 허용으로 인해 영리조직들의 사회복지서비스 시장 진입도 적극 모색되고 있다.
- 비영리 조직은 각자 독립된 정체성과 사명 등에 기초해서 독자적 방식으로 활동한다. 그러므로 이들을 묶어서 통합적 사회복지서비스의 목적을 실현한다거나, 서비스 대상자들의 개별적/ 전일적 욕구 충족을 위한 서비스 통합을 구현한다는 것을 결코 쉬운 과제가 아니다. 최근에는 지역사회 차원의 서비스 통합을 구현하는 방식으로 사례관리 접근과 네트워크 조직 방식이 고려되고 있다.
- 정부가 사회서비스의 확대를 꾀하면서 그 관리 방식을 제 3자 지불 형식의 바우처 전략을 도입하면서 사회복지서비스 조직에 대한 재정지원 방식이 큰 폭으로 변화되었다. 특히 2007년 노인장기요양보험 제정과 함께 이 재정 방식을 따르게 됨으로써 바우처 방식은 사회서비스 공급의 주 전략으로 등장했다.
- 바우처 방식은 이용자 서비스 기관에 대한 선택권을 부여하므로, 서비스 조직들 간에 이용자 만족도 확보를 위한 경쟁을 유발하게 되고, 이것이 서비스 질 향상을 가져옴 / 장점: 선택권 보장↑, 서비스질↑, 서비스경쟁↑ / 단점: 인권비↓, 서비스의 효율성↓
- 바우처 방식이 효과적으로 작동하려면: ① 무엇보다 경쟁할 수 있는 다수의 서비스 조직이 있어야 함 ② 경쟁에 참여할 만한 인센티브가 주어져야 함 ③ 이용자들이 합리적 선택을 할 것이라는 가정도 확인되어야 함
- POSC는 사회복지서비스 수급 환경 변화를 주고 민간 부문의 사회복지서비스 조직들에게 운영시스템의 전면 재구조화를 의미함
- 이용자 확보에 유리한 전략이 필요 - 전략변화: 조직 내 인적 자원의 구성, 조직 구조의 변화, 리더십 유형의 변화, 지역사회 외부 조직들과의 네트워크에 유리한 조직의 유연화, 신규 서비스 조건 변화에 따른 직원 역량 강화와 재개발에 대한 투자 확대 등 새로운 조직 관리의 과제를 등장시킴
- 민간 비영리 조직들의 경우 영리조직과의 경쟁이 불가피 - 경쟁대비: 사회복지조직의 전략적 기획이 강화되고 내․외부 관리의 효과적 수행력을 높여야 한다.