사회복지정책 발달이론

 사회복지정책은 무엇 때문에 만들어졌고 발전하게 되었는지의 문제는 아직도 논란이 되고 있는 듯하다. 정책 및 제도가 이루어지게 된 것이 과연 무엇 때문이었을까? 이는 사람의 견해에 따라 다를 수 있다고 생각이 드는데 나의 경우 환경결정론, 산업화이론(수렴이론), 음모이론이 절충하여 이루어졌다고 생각된다. 

 

 

 산업사회 이전의 사회복지의 기능은 주로 가족을 통해 수행되었다. 농경사회에서 가족은 개인들 간의 상호의존성 욕구를 실현하기 위한 일차적인 제도였다. 하지만 산업화 이후의 가족은 독립되고 통합된 공동체로서의 기능 수행이 어려워졌고 물질적 경제적 기반이 실질적으로 가족 외부로 이동했다.

 

 

즉, 가족공동체보다는 국가, 시장, 공장, 경기침체와 같은 거시적 사회 환경에 의해 이루어졌다. 제조업 중심의 2차 산업사회가 등장함에 따라 노동과 임금이 박탈되는 상황의 사회적 위험이 도래되었다. 이를 대비하여 사회보험이 일차적으로 설치하여 대비하게 되었다. 이때 복지국가가 등장하게 되었는데 이는 산업사회의 제반 사회 위험들을 회피하기 위한 대표적인 국가 사회의 형태이다.

 

 

복지국가는 20세기 후반에 들어 신자유주의와 세계화의 도래와 함께 퇴조하는 기미를 보였고 과도한 국가의 역할과 거대 관료제로 인한 비효율성의 문제, 시민 소외와 의존의 문제 등이 함께 제기되면서 복지국가의 위기 현상이 초래되었다.

 

 

 환경결정론 입장의 사회적 요인을 보면 위에서 언급했던 것처럼 가족의 복지기능이 더 이상 가능하지 않게 되었다. 후기 산업사회가 도래하고 나서 3차 산업의 서비스 산업이 확대되기 시작하였고 이는 대가족에서 핵가족제도로 바뀌고, 여성의 사회진출이 활발해짐에 따라 노약자의 부양기능 및 자녀의 양육기능은 더 이상 가족 내에 지속되기 어렵게 되었고 여성이 점차 전업주부에서 취업주부로 옮겨 감에 따라 이전에 존재하지 않았던 가족 및 노인복지 프로그램이 필요하게 되었다. 이처럼 노동임금의 상실과 같은 산업 사회적 문제들이 있었다면 후기산업사회에서는 탈산업사회의 특성에 수반되는 신사회적 위험이 도래되었다.

 

 

  이를 다시 수렴이론에 빗대어 말하자면, 농업사회에서의 자영업자, 농민, 장인 등이 노동력을 제공하고 임금을 받아 생활하는 임금노동자로 대체된다. 그렇다 보니 산업사회에서는 소득의 중단을 가져오는 실업, 질병, 산업재해, 고령 등은 심각한 문제를 야기한다. 또한 도시화 현상으로 인해 가족이나 지역사회의 기능이 약화되었고 이러한 다양한 문제를 해결하기 위해 구조적으로 분화된 복지주체의 성장을 위한 전제조건을 조성하게 되었다. 즉, 국가 지원이 대두 되었다. 

 

 

 환경결정론의 정치적 요인으로서는 유권자의 관심을 끌기 위한 복지공약, 정당의 성격에 따른 복지이념과 복지 프로그램의 차이, 집권자의 문제의식과 의지에 따른 차이 등을 들 수 있다. 이의 예를 들면, 박정희 정권의 경우 5.16군사정변으로 인한 붕괴된 국가의 정당성을 확보하고 유권자의 지지를 얻기 위해 복지입법이 만들어졌다. 또한 전두환 정권의 경우 복지사회의 구현이라는 국정목표를 가지고 들어진 민심을 통합하려고 한 것 등이 있다.

 

 

 환경결정론의 사회적 요인으로는 경제적 요인을 들 수 있다. 사회복지비용의 재정적 확보를 위한 국민 1인당 GNP, 경기의 활성화, 취업구조, 경기구조, 내수 진작, 경제성장 등의 요인이 중요하다. 산업화로 인한 경제적 측면의 변화로는 노동자의 소득감소 또는 소득중단의 위험성 증가, 잘 훈련되고 건강한 노동력의 지속적 공급 필요성 증가, 불경기시 구매력 조절의 필요성 증가, 노사관계 및 계층 간 이해관계 대립의 증가 등이 있다.

 

 

 이러한 산업화가 시작됨에 따라 여러 가지 사회적 문제들이 나타나게 되었는데 여성의 사회진출로 인한 가족 기능 및 역할 변화와 고령화 등의 문제들로 인한 정책 수립에 대한 중요성도 크지만 내가 사회적 문제로 크게 생각하는 것은 양극화 현상이다.

 

 

 양극화는 주로 중산층 소멸현상과 빈곤의 증대에 대한 관심으로 출발한 개념으로서 중간부분이 해체되면서 '양 극단으로 모이는 현상'이라고 풀이할 수 있다. 즉 내부적 동질성을 가진 상호 이질적 집단 간의 격리거리가 증대되어 양 극단으로 몰리는 현상 및 그에 따른 정치, 사회적 문제의 심각화를 말하는 것이다. 우리나라의 경우 IMF 이후에 중산층이 없어지면서 상위계층과 하의계층으로 분류되었으며, 경기침체가 장기화 되면서 경제에 대한 체감온도는 낮은 현실이다.

 

 

 이러한 양극화로 인한 빈곤의 문제는 다시 사회통합을 저해할 수 있고 빈곤 아동들의 문제를 잘 해결하지 못하고 빈곤 아동들이 성장함에 있어 바람직한 성장을 할 수 없게 될 가능성도 있고 이는 다시 대물림 현상으로 이어질 수 있다. 

 

 

 이러한 빈민들을 보호하기 위해 만들어진 생활보호법을 대체한 법률로 1999년 9월 7일 제정되어 2000년 10월1일부터 시행되고 있는 국민기초생활보장법은 2000년 10월 제도시행 초기에 비해 2002년에 일시적으로 수급자 수가 감소하고 있다. ('01년 : 142만명 → '02년 : 135만명) 2002년 이후 가정해체, 빈곤, 실직 등으로 수급권자가 지속적으로 증가하다가 '08년도에는 감소하였다.

 

('03년 137만명 →'04년 142만명 →'05년 151만명 →'06년 153만명 →'07년 155만명 →'08년 153만명 →'09년 157만명) 매 3년마다 실시하는 최저생계비 계측조사로 최저생계비가 인상되는 해의 경우 예년에 비해 큰 폭으로 수급자가 증가하고 있으며, 저소득층의 생활안정 지원 강화를 위해 수급자 선정기준 완화, 건강보험 소액납부 및 체납가구, 단전·단수 가구에 대한 실태조사를 통한 수급자 선정 등 적극적인 제도 확대시행에 따라 지속적으로 수급자 수가 증가되었으나, '08년에는 소득재산항목 관계부처간 전산망 연계등으로 실시간 적용 및 부정수급 단속 강화 등으로 인해 감소된 것으로 분석된다. 

 

 

 이러한 사회현상에 따라 정책이 이루어지게 된 것이 산업화에 따른 수렴이론 때문일까? 이에 대해 반대하는 입장도 있다. 그 이유는 ① 사회복지제도를 현대 사회에서 불가피한 것으로 간주하여 복지국가가 계획적으로 창조될 수 있는 것으로 오해할 수 있다. ② 정책결정 과정에서 지배계층의 존재나 이해집단의 활동, 가치판단 등을 무시하는 점이다. ③ 상업화 이론은 기술을 지나치게 강조함으로써 문화, 이념 등 다른 요인들의 역할을 경시 내지 무시하는 경향이 있다. 이러한 입장에도 나의 경우 산업화가 이루어짐에 따라 사회 문제가 생겨났고 이러한 사회문제를 해결하기 위해 사회복지정책이 만들어지게 된 것은 맞다고 생각한다. 더불어 환경결정론의 입장도 맞다고 생각한다.

 

 

 하지만 이 두 이론에 근거해서만으로 사회복지정책이 이루어졌다고 생각하지는 않는다. 산업화와 경제공황과 같은 문제로 인해 양극화 현상 등의 빈민 증가에 따라 사회문제가 대두시 되었는데 환경 결정론적 입장과 산업화의 문제 때문만으로 사회복지정책이 수립되었다고 생각하지 않고 음모이론이 반영되었다고 생각한다.

 

 

음모이론이란 사회복지정책은 인도주의적 이타심이나 양심의 실현이라기보다는 사회 전체의 안정과 질서유지를 통한 사회통제와 현상유지에 목적이 있다고 본다. 다시 말해 사회의 특정한 목적을 달성하기 위해서 사회복지정책을 하나의 수단으로 삼는다는 것이다. 나는 이를 보았을 때 양극화에 따른 빈민의 문제가 생겨남에 따라 빈민을 통제하기 위한 수단으로 이루어진 것 같다.

 

 

Piven&Cloward 가 말한 것처럼 대량실업으로 인해 소요사태가 발생하고 정치적 안정을 위해 공공복지제도의 확장을 하였다. 하지만 정치적으로 안정이 되자 복지서비스나 프로그램의 폐지 또는 축소 현상이 나타났다. 또다른 예를 들면 1601년 영국의 엘리자베스 구빈법은 빈민을 구하기 위한 구빈법의 성격보다는 다른 사람의 생활을 어지럽히지 않도록 빈민을 통제하고 다스리는 빈민규제적 기능이 주된 역할이었음을 부인할 수 없는 점이다.

 

 

그리고 1880년대 독일 비스마르크의 사회보험법도 당시 노동운동을 주도하던 사회주의자를 진압하고 정권을 유지하려는 채찍과 당근 정책이었다. 이러한 점에서 볼 때 음모이론이 사회복지정책에 개입되었다는 것을 알 수 있다. 하지만 이러한 음모이론의 한계점으로는 ① 정책결정권자의 의도를 너무 중시한 나머지 정치현실, 정책과정의 현실을 충분하게 반영하지 못한다는 비판이다. ② 사회적 약자 즉, 아동, 장애인, 한부모 가족 등과 같은 집단을 대상으로 한 사회복지정책은 음모이론에서 어떻게 설명할 것인가? 이들은 과연 집단압력을 행사할 수 있는 대상인가? 음모이론에서는 이러한 정책의 목적을 설명하지 못한다는 한계를 가지고 있다. 

 

 

 그렇지만 이러한 한계점도 물론 있지만 음모이론을 전체적으로 부정할 수는 없는 것 같다. 이번에 사회복지정책으로 이슈화된 도가니라는 영화를 통해 장애인에 대한 법적 제정을 중요시하게 되었는데 이와 같이 정치가들이 전부터 장애인에 대한 관심을 가지고 법을 만든것이 아니라 사회의 흐름 및 이슈 된 분위기에 따라 자신의 이익을 위해서 반영되지 않는가라는 의문점을 가지게 되었다. 이러한 점에서 나는 음모이론, 산업화이론(수렴이론), 환경결정론이론에서 사회복지정책 발달이 이루어졌다고 생각한다.